上海市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于印發(fā)《上海市關(guān)于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的實施意見》的通知

　　滬環(huán)執(zhí)法〔2023〕154號

　　各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各有關(guān)單位：

　　經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《上海市關(guān)于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的實施意見》印發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。

　　上海市生態(tài)環(huán)境局

　　2023年9月18日

　　上海市關(guān)于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的實施意見

　　為全面推進排污許可制度改革，加快構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見》精神，結(jié)合本市實際，制定本實施意見。

　　一、總體要求

　　以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅持精準治污、科學(xué)治污、依法治污，以固定污染源排污許可制為核心，創(chuàng)新執(zhí)法理念，加大執(zhí)法力度，優(yōu)化執(zhí)法方式，提高執(zhí)法效能，壓實本市各級政府、生態(tài)環(huán)境部門和排污單位的責任，形成企業(yè)持證排污、政府依法監(jiān)管、社會共同監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管新格局，全面建立排污許可全過程、全覆蓋、全閉環(huán)監(jiān)管模式。

　　二、工作目標

　　到2023年年底，完成排污限期整改清零工作，本市固定污染源全部依法持證排污;編制原油加工及石油制品制造、涂料、油墨、顏料及類似產(chǎn)品制造、煉鐵、金屬表面處理及熱處理加工、危險廢物治理等重點行業(yè)排污許可執(zhí)法檢查清單，并對其實施排污許可清單式執(zhí)法檢查。完善排污許可日常監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管的“三監(jiān)聯(lián)動”機制，基本形成以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系。

　　到2025年年底，實現(xiàn)排污許可清單式執(zhí)法檢查全覆蓋，全面提升排污許可執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細化、信息化水平，依托固定污染源綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)建成全市統(tǒng)一的固定污染源智慧執(zhí)法監(jiān)管平臺，全面建立以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系。

　　三、主要任務(wù)

　　(一)認真履行職責，全面落實責任

　　1. 壓實各級政府屬地責任。各區(qū)人民政府全面負責本行政區(qū)域排污許可制度組織實施工作，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確部門職責，加強督查督辦。將排污許可制執(zhí)行情況納入各區(qū)人民政府污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核，對排污許可監(jiān)管工作中的失職瀆職行為依法依規(guī)追究責任。建立綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌解決規(guī)劃產(chǎn)業(yè)不相符、無法取得環(huán)評批復(fù)等影響排污許可證核發(fā)的歷史遺留問題。2023年年底前，原則上本市固定污染源全部持證排污。(各區(qū)人民政府負責)

　　2. 強化生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管責任。市、區(qū)生態(tài)環(huán)境部門要嚴格落實《排污許可管理條例》，依法履行排污許可監(jiān)督管理職責，做到誰核發(fā)、誰監(jiān)管、誰負責。構(gòu)建排污許可“源頭把控、過程管理、事后監(jiān)管”的全閉環(huán)管理模式，不斷提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量，提升證后監(jiān)管效能，督促排污單位落實相關(guān)制度，發(fā)揮“一證式”監(jiān)管效果。(市生態(tài)環(huán)境局負責)

　　3. 夯實排污單位主體責任。排污單位必須做到依法持證排污、按證排污，建立排污許可責任制，明確責任人和責任事項，確保事有人管、責有人負。健全環(huán)境管理制度，及時申請取得、延續(xù)和變更排污許可證，完善污染防治措施，落實自行監(jiān)測等要求，及時完成自動監(jiān)測設(shè)施安裝聯(lián)網(wǎng)備案并保持正常運行，確保排污許可證申請材料、執(zhí)行報告、臺賬記錄和自行監(jiān)測數(shù)據(jù)真實、準確和完整，不得弄虛作假。依法實施信息公開，自覺接受社會監(jiān)督。(市生態(tài)環(huán)境局負責指導(dǎo))

　　(二)規(guī)范排污許可，加強質(zhì)量監(jiān)管

　　4. 依法核發(fā)排污許可證。根據(jù)國家相關(guān)文件和《上海市排污許可管理實施細則》等規(guī)定，強化部門聯(lián)合審查，采取非現(xiàn)場審查和現(xiàn)場核查相結(jié)合的方式，持續(xù)做好新增固定污染源及持證單位的排污許可證核發(fā)、變更、延續(xù)等環(huán)節(jié)管理，加強與污染物排放相關(guān)生產(chǎn)設(shè)施、污染防治設(shè)施管控。充分依托技術(shù)機構(gòu)對排污許可證申請材料進行技術(shù)評估，強化對排污許可證核發(fā)的技術(shù)支撐。(市生態(tài)環(huán)境局負責)

　　5. 開展排污許可證質(zhì)量檢查。2023年年底前，完成全市已有排污許可證全覆蓋質(zhì)量審核，并對每年首次申請、重新申請或變更的排污許可證開展?jié)L動式質(zhì)量檢查。每年組織開展排污許可證質(zhì)量常態(tài)化抽查和現(xiàn)場核查工作，定期將抽查結(jié)果和整改完成情況報送生態(tài)環(huán)境部。堅持問題導(dǎo)向、精準定位，對發(fā)現(xiàn)的問題，分級分類處置，依法依規(guī)變更，落實整改閉環(huán)。(市生態(tài)環(huán)境局負責)

　　6. 實施排污許可證動態(tài)更新。對轄區(qū)內(nèi)排污許可證有效期屆滿或臨期的排污單位，督促其依法延續(xù)、變更排污許可證;對于已關(guān)閉的排污單位，經(jīng)現(xiàn)場核實后，在國家平臺上傳證明材料，依法及時注銷其排污許可證。結(jié)合排污許可證核發(fā)工作，對排污許可證中載明的許可事項和管理要求實施動態(tài)更新。(市生態(tài)環(huán)境局負責)

　　7. 落實限期整改“清零”工作。結(jié)合排污許可證全覆蓋質(zhì)量審核工作，對含有整改要求的排污許可證進行排查，建立排污單位限期整改問題臺賬。依托綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，明確限期整改所涉問題的整改計劃和期限，強化部門協(xié)同，加強指導(dǎo)幫扶，推進問題整改并逐一掛賬銷號，于2023年年底前完成限期整改問題清零。(市生態(tài)環(huán)境局負責指導(dǎo))

　　(三)完善聯(lián)動機制，嚴格執(zhí)法監(jiān)管

　　8. 深化“三監(jiān)”聯(lián)動機制。強化排污許可日常監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動，加強信息共享、線索移交和通報反饋，構(gòu)建發(fā)現(xiàn)問題、督促整改、問題銷號的排污許可執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動機制。加強與環(huán)境管理評價制度銜接，及時將環(huán)境影響評價文件及批復(fù)中關(guān)于污染物排放種類、濃度、數(shù)量、方式及特殊監(jiān)管要求納入排污許可證。做好與生態(tài)環(huán)境損害賠償工作銜接，明確賠償啟動的標準、條件和部門職責，推進信息共享和結(jié)果雙向應(yīng)用。(市生態(tài)環(huán)境局負責)

　　9. 開展清單式執(zhí)法檢查。在全市開展重點行業(yè)排污許可清單式執(zhí)法檢查，以排污許可證載明事項為重點，重點檢查排放口規(guī)范化建設(shè)、污染物排放濃度和排放量、污染防治設(shè)施運行和維護、無組織排放控制等情況，抽查管理臺賬、執(zhí)行報告、自行監(jiān)測、信息公開等措施落實情況。制定清單式執(zhí)法檢查工作指南，明確檢查方式、檢查流程、檢查要點等內(nèi)容，提升排污許可執(zhí)法檢查的系統(tǒng)化、科學(xué)化、精細化水平。(市生態(tài)環(huán)境局負責)

　　10. 強化執(zhí)法監(jiān)測聯(lián)動。根據(jù)《上海市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測暫行規(guī)定》相關(guān)要求，健全執(zhí)法和監(jiān)測機構(gòu)協(xié)同聯(lián)動、快速響應(yīng)的工作機制。加大排污單位污染物排放濃度、排放量以及停限產(chǎn)等特殊時段排放情況的抽測力度，有效整合運用執(zhí)法監(jiān)測、自行監(jiān)測和在線監(jiān)測數(shù)據(jù)。以排污許可證載明要求為依據(jù)，開展排污單位自行監(jiān)測監(jiān)督檢查，加大對自行監(jiān)測違法行為的查處力度。強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管，通過信用評價實行分級分類管理，鼓勵有資質(zhì)、守規(guī)則、信用好的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機構(gòu)參與執(zhí)法監(jiān)測工作，依法查處弄虛作假行為。(市生態(tài)環(huán)境局負責)

　　(四)加大執(zhí)法力度，強化行刑銜接

　　11. 嚴懲違法犯罪行為。將排污許可證作為固定污染源執(zhí)法監(jiān)管的主要依據(jù)，嚴格按照《排污許可管理條例》要求，加大對無證排污、未按證排污等違法行為的查處力度。對偷排偷放、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假和故意不正常運行污染防治設(shè)施等惡意違法行為，通過停產(chǎn)整治、按日連續(xù)處罰、吊銷排污許可證等手段依法嚴懲重罰。情節(jié)嚴重的，經(jīng)報有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。(市生態(tài)環(huán)境局、市公安局、市人民檢察院、市高級人民法院，各區(qū)人民政府按職責分工負責)

　　12. 加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接。推進落實《上海市生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作規(guī)定》，建立健全長效工作機制，不定期召開生態(tài)環(huán)境部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)聯(lián)席會議，強化排污許可執(zhí)法監(jiān)管線索通報、信息共享、案情通報、證據(jù)銜接、案件移送、公益訴訟、法律適用解釋等生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，規(guī)范線索通報、涉案物品保管和委托鑒定等工作程序。強化日常協(xié)作，共享行業(yè)監(jiān)管等數(shù)據(jù)，成立工作專班，積極運用大數(shù)據(jù)分析等手段開展線索排查、風險研判，共同打擊生態(tài)環(huán)境犯罪行為。加強對重大案件的聯(lián)合督辦工作，適時對重大案件進行聯(lián)合掛牌督辦，督促案件辦理。加強聯(lián)合培訓(xùn)及宣傳，組織發(fā)布典型案例。積極建設(shè)、規(guī)范使用行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，推進“兩法銜接”信息平臺與本市統(tǒng)一綜合執(zhí)法系統(tǒng)互聯(lián)互通。(市生態(tài)環(huán)境局、市公安局、市司法局、市人民檢察院、市高級人民法院按職責分工負責)

　　(五)優(yōu)化執(zhí)法方式，提高執(zhí)法效能

　　13. 完善“雙隨機、一公開”監(jiān)管。根據(jù)《上海市生態(tài)環(huán)境“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作實施方案》的要求，將排污許可執(zhí)法檢查全部納入“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作范圍。按照排污許可履職要求，結(jié)合執(zhí)法監(jiān)管力量、技術(shù)裝備和經(jīng)費保障等情況統(tǒng)籌制定年度現(xiàn)場檢查計劃并按月細化落實。對存在生態(tài)環(huán)境違法問題、群眾反映強烈、環(huán)境風險高、環(huán)保信用差的排污單位，增加抽查頻次和執(zhí)法監(jiān)管力度。按照“誰檢查、誰錄入、誰公開”的原則，在隨機抽查任務(wù)完成后的20個工作日內(nèi)，及時向社會公開檢查計劃、檢查結(jié)果，實現(xiàn)年度抽查結(jié)果100%公開。(市生態(tài)環(huán)境局負責)

　　14. 加大環(huán)保信用監(jiān)管力度。落實《上海市生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單管理辦法》《上海市企事業(yè)單位生態(tài)環(huán)境信用評價管理辦法》等文件要求，建立排污許可守法和誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束，推動排污許可差異化執(zhí)法監(jiān)管。將申領(lǐng)排污許可證的排污單位納入環(huán)保信用評價制度范圍，加強環(huán)保信用信息歸集共享，強化評價結(jié)果應(yīng)用，實施分級分類監(jiān)管，引導(dǎo)企業(yè)守法自律。(市生態(tài)環(huán)境局、市發(fā)展改革委按職責分工負責)

　　15. 提升科技賦能支撐作用。完善執(zhí)法監(jiān)管程序，規(guī)范工作流程，落實責任要求，建立健全排污許可數(shù)據(jù)采集、分析、預(yù)警、督辦、違法查處、問題整改等一體化的非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管機制。推進本市固定污染源監(jiān)管、執(zhí)法、監(jiān)測等信息系統(tǒng)融合及應(yīng)用，不斷提升非現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題能力，推進智慧監(jiān)管、提高監(jiān)管效能。依托全國排污許可證管理信息平臺、重點污染源自動監(jiān)控與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和上海企事業(yè)單位環(huán)境信息公開平臺開展遠程核查，提高執(zhí)法監(jiān)管效率。加強污染源自動監(jiān)控管理，依法依規(guī)推行視頻監(jiān)控、污染防治設(shè)施用水(電)監(jiān)控，開展污染物異常排放遠程識別、預(yù)警和督辦。(市生態(tài)環(huán)境局負責)

　　16. 積極鼓勵公眾參與。依法主動公開排污許可核發(fā)和執(zhí)法監(jiān)管信息，接受社會監(jiān)督，積極聽取有關(guān)方面意見建議。搭建公眾參與和溝通平臺，對公眾反映的排污許可等生態(tài)環(huán)境問題，積極調(diào)查處理并反饋信息。落實《上海市生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵辦法》，對舉報重大生態(tài)環(huán)境違法行為、安全隱患和協(xié)助查處重大案件的，實施重獎。(市生態(tài)環(huán)境局負責)

　　(六)強化支撐保障，夯實執(zhí)法根基

　　17. 統(tǒng)一行政處罰裁量權(quán)。根據(jù)《排污許可管理條例》相關(guān)規(guī)定，修訂完善長三角生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準，補充細化排污許可處罰幅度裁量表，進一步規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。長三角三省一市生態(tài)環(huán)境部門及司法行政部門聯(lián)合發(fā)布《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域輕微違法行為依法不予行政處罰清單》，對初次未依法填報排污許可登記表、未建立環(huán)境管理臺賬記錄制度或未按規(guī)定提交排污許可證執(zhí)行報告等違法行為且危害后果輕微并及時改正的，依法可以不予行政處罰。(市生態(tài)環(huán)境局、市司法局按職責分工負責)

　　18. 完善技術(shù)要求和規(guī)范。結(jié)合重點工作需要，修訂固定污染源相關(guān)技術(shù)要求和規(guī)范文件，修訂完善本市排污許可證重點污染物許可排放量核定規(guī)則，增強排污許可證核發(fā)的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性。完善排污單位自動監(jiān)測自主標記數(shù)據(jù)有效性判定規(guī)則，強化自動監(jiān)測設(shè)備的計量管理。(市生態(tài)環(huán)境局、市市場監(jiān)管局按職責分工負責)

　　19. 加強監(jiān)管信息化建設(shè)。強化排污許可執(zhí)法監(jiān)管信息化建設(shè)，推進固定污染源綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)升級改造，推進監(jiān)測綜合信息平臺、智慧執(zhí)法平臺建設(shè)，提升排污許可執(zhí)法監(jiān)管有效信息技術(shù)支撐水平。推進全員、全業(yè)務(wù)、全流程使用上海市生態(tài)環(huán)境移動執(zhí)法系統(tǒng)查辦案件。加強隨機抽查監(jiān)管工作與非現(xiàn)場執(zhí)法、大數(shù)據(jù)分析、云計算等技術(shù)手段的深度融合。(市生態(tài)環(huán)境局、市經(jīng)濟信息化委、市財政局、市大數(shù)據(jù)中心按職責分工負責)

　　20. 加快隊伍和裝備建設(shè)。按照機構(gòu)規(guī)范化、裝備現(xiàn)代化、隊伍專業(yè)化、管理制度化的要求開展執(zhí)法機構(gòu)標準化建設(shè)。推動建立辦案立功受獎激勵機制，將辦案立功情況作為評獎評優(yōu)的重要參考。將排污許可執(zhí)法監(jiān)管經(jīng)費列入本級預(yù)算，按照國家及本市有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)籌配備生態(tài)環(huán)境執(zhí)法用車，根據(jù)實際工作需要，配備特種專業(yè)技術(shù)用車，亦可通過協(xié)調(diào)綜合行政執(zhí)法平臺統(tǒng)籌使用執(zhí)法用車。配齊配全執(zhí)法調(diào)查取證設(shè)備，加快配備無人機(船)等高科技執(zhí)法裝備。全面落實執(zhí)法責任制，規(guī)范排污許可執(zhí)法程序，健全內(nèi)部約束和外部監(jiān)督機制，建立插手干預(yù)監(jiān)督執(zhí)法記錄制度，明確并嚴格執(zhí)行執(zhí)法人員行為規(guī)范和紀律要求，對失職瀆職、以權(quán)謀私、包庇縱容等違法違規(guī)行為嚴肅查處。(市生態(tài)環(huán)境局、市財政局、市人力資源社會保障局、市機管局按職責分工負責)

　　四、工作要求

　　(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保落地落實

　　充分認識建立以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系的重要意義，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確定責任分工，細化實施方案，明確時間節(jié)點，將排污許可“一證式”執(zhí)法監(jiān)管機制作為固定污染源管理的核心制度大力推進，不斷加強固定污染源精準化、科學(xué)化、法治化管理，并在人員、資金、裝備等方面加大投入，予以充足保障。

　　(二)注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高監(jiān)管能力

　　加強對管理、執(zhí)法及監(jiān)測人員的專題培訓(xùn)，將排污許可、環(huán)評、自行監(jiān)測、執(zhí)法檢查、污染物排放管理等內(nèi)容，納入各級專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)計劃，分別組織實施;將《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《排污許可管理條例》等法律法規(guī)作為業(yè)務(wù)培訓(xùn)的必學(xué)內(nèi)容，提高依法審核、依法許可、依法執(zhí)法能力;突出企業(yè)法人代表、環(huán)保總監(jiān)靶向培訓(xùn)服務(wù)，采取多種方式舉辦專題培訓(xùn)，有針對性地設(shè)計專項課程，強化排污單位持證守法意識。

　　(三)做好宣傳引導(dǎo)，壓實主體責任

　　加大對排污許可制度的宣傳力度，充分發(fā)揮各類媒體作用，營造良好的輿論環(huán)境。按照“誰執(zhí)法誰普法”原則，建立排污許可普法長效機制，及時解讀政策文件、回復(fù)熱點難點問題，增強社會各界對排污許可制度的了解和認知。發(fā)揮正面典型宣傳帶動作用，引導(dǎo)和督促國有企業(yè)、行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)走在前、做標桿。支持新聞媒體進行輿論監(jiān)督，加強對排污許可違法典型案例曝光，形成持續(xù)震懾。

　　(四)強化技術(shù)支撐，提升監(jiān)管效能

　　市、區(qū)生態(tài)環(huán)境部門在開展排污許可執(zhí)法監(jiān)管工作過程中專業(yè)技術(shù)力量不足的，可以通過專家咨詢或委托第三方提供技術(shù)服務(wù)，加強技術(shù)支撐。用好環(huán)評、排污許可、監(jiān)測監(jiān)控以及環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管等信息平臺，建立執(zhí)法監(jiān)管信息清單，定期分析研判企業(yè)環(huán)境行為;充分運用科技手段，強化遠程監(jiān)管、非現(xiàn)場執(zhí)法，加快科技賦能，提升執(zhí)法效能。

　　來源：上海市生態(tài)環(huán)境局